国家行政学院公共管理教研部　张克

习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。回首1978年十一届三中全会以来改革开放走过的40载光辉历程，党和国家各项事业取得了举世瞩目的非凡成就，国家治理体系和治理能力现代化取得了重大进展，中国人民经历了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，我们正前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标。

改革开放只有进行时，没有完成时。在改革开放40周年之际，承前启后、继往开来，系统总结改革开放的基本做法和主要经验，将为新时代全面深化改革提供可资借鉴的行动指南。今天和40年前相比，改革面临的具体问题和政策举措已经随时代发展不断变化，推进改革的方式方法即改革方法论值得特别关注。准确理解中国改革开放40年的大逻辑，既要从改革内容上汲取经验，更要关注改革历程和“怎么改”的问题，由此，必须科学把握推进改革的方法论。

一、从“摸着石头过河”到“顶层设计与基层探索相结合”：40年来改革开放的方法论演进

1978年，以改革开放总设计师邓小平为代表的改革家群体遵循“摸着石头过河”方法论，以农村改革为起点支持安徽、四川等地区率先开展家庭联产承包责任制改革试验。家庭联产承包责任制在积累地区试点经验后向全国推广，成为“摸着石头过河”方法论的经典案例。农村改革取得巨大成功后，改革向城市推进，先后启动了国有企业、价格、财税、金融、计划等一系列试点试验。1980年，中央决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，打开了对外开放的窗口，随后审时度势向沿海、沿江乃至内地逐步推进对外开放。

邓小平曾多次精辟论述“摸着石头过河”的改革方法论。他说，中国特色社会主义建设是一项前无古人的事业，既不可能在马列主义本本上找到现成答案，也没有任何现成的实践经验可以照搬照抄，必须靠敢闯敢试。在1992年著名的南巡讲话里，邓小平说：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”“我们现在做的事都是一个试验，对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。”

1982年，习近平同志在河北正定工作时，解放思想、大胆改革，运用“摸着石头过河”改革方法论推动了家庭联产承包责任制试点落地。学习时报《习近平在正定》采访实录披露，当时的正定县委县政府根据习近平同志意见，选择里双店公社搞“大包干”试点，开创了河北全省“大包干”的先河，实现公社农业产值和社员人均收入双提升，奠定了正定经济起飞的基础。

改革开放初期“摸着石头过河”改革方法论体现的是一种渐进改革思维，通过分区域、分领域的试点试验进行试错，尊重人民群众和基层首创精神，强调从干中学、在学中干，有效降低了改革的信息成本和风险，调动了改革主体的积极性。这种“摸着石头过河”的改革方法论得到了海内外学者广泛关注。诺贝尔经济学奖获得者科斯在《变革中国》一书中提出，以试点复制推广为内核的改革方法论是中国市场经济持续稳定发展的关键秘钥。德国学者韩博天将改革试点推广视为中国特色决策模式，以小范围反复试错避免重大决策失误。香港中文大学王绍光教授认为，中央与地方在政策试点互动中相互学习，最终优化政策执行，确保改革成效。

进入新世纪特别是党的十八大以来，改革方法论逐渐由“摸着石头过河”向“顶层设计与基层探索相结合”演进。2012年12月31日，习近平总书记在十八届中共中央政治局第二次集体学习时指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”

习近平总书记在十八届中央深改组第十三次会议上强调，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”所谓顶层设计与基层探索相结合，指的是由中央统筹规划部署改革方略，同时鼓励地方和人民群众自主探索改革的路径与具体政策举措。新时代改革方法论的基本操作模式是，中央授权地方开展改革试点，取得试点经验后纳入顶层设计在更大范围内复制推广。以试点的方式推动改革一方面可以降低创新的不确定性，另一方面也有利于搁置争议、寻求共识，广泛调动各层级、各部门和社会力量参与改革，寻求改革的最大公约数。

十八届三中全会以来，党中央部署开展了一系列重大改革试点，探索了一批可复制可推广的经验，对推动全局性改革起到了示范、突破和带动作用。自由贸易试验区试点、国家监察体制改革试点、全面创新改革试点、司法体制改革试点、深化党和国家机构改革等等，一项项重大改革从易到难、从小到大、从外围到核心、从增量到存量积极稳妥推进，“凡改必试”已经成为党中央治国理政的一条基本经验。通过顶层设计与基层探索相结合，全面深化改革各项决策部署进展顺利，分散了社会风险，减少了决策阻力，降低了治理成本，形成了示范效应。

二、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导不断改进和完善中国特色改革方法论

2018年是改革开放40周年，是贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。新时代全面深化改革要在新起点上实现新跨越，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导不断改进和完善中国特色改革方法论，重点在顶层设计与基层探索相结合的评价总结机制、激励约束机制和推广运用机制三个方面取得突破。

第一，提升顶层设计与基层探索评价总结机制的科学性。

当前改革顶层设计与基层探索相结合面临的一大挑战是如何科学评估试点试验经验进而决定能否在更大范围推广。改革开放以来的经验显示，并非所有源自试点的改革经验都能够在全国范围推广。由于试点地区一般基础较好、重视程度较高，所谓“成功”经验具有不可复制性。当前，应当进一步完善改革的第三方评估体系，以“是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感”作为改革成效的评价标准，建立更加成熟定型的试点评估制度，系统总结剥离“政策红利”和“光环效应”后的试点规律，为提炼可复制推广的一般性做法奠定基础。

第二，提升顶层设计与基层探索激励约束机制的有效性。

改革没有旁观者，谁也不是局外人。习近平总书记曾指出，各级领导干部要“既当改革促进派、又当改革实干家”。激励约束机制是否有效直接影响全面深化改革成败。在选人用人方面，应当旗帜鲜明地选拔重用敢担当、善改革、主动承担试点试验任务的干部；在考核评价方面，加大对改革实绩的考核权重，引导干部树立正确的改革政绩观；在干部教育培训方面，不断创新培训内容和方式，提供分享交流改革经验的平台，培养更多改革的行家里手和骨干力量；在监督问责方面，既要健全优胜劣汰机制，也要加快推进改革试点容错纠错机制顶层设计，营造鼓励探索创新的良好氛围。

第三，提升顶层设计与基层探索推广运用机制的针对性。

顶层设计务实管用，依赖于对基层探索经验的扬弃，需要不断提升基层探索推广运用机制的有效性。一方面，要建立和完善中央顶层设计对地方试点试验的指导吸纳机制，加强中央和地方、部门条块之间的改革试点经验复制推广渠道建设，将行之有效的好做法好经验及时转化为制度规定；另一方面，重视地方和基层自主探索创新取得的有益经验，鼓励其他地区学习先进地区典型做法并因地制宜地进行创造性转化。与此同时，在推进全面依法治国进程中实现顶层设计与基层探索互动模式的法治化，确保重大改革试点于法有据，适时推进改革试点成熟经验上升为法律法规。

（本文系国家行政学院2017年招标课题《全面深化改革顶层设计与基层探索互动机制研究》阶段性成果）返回光明网首页
来源：光明网-理论频道　  2018-03-25